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| 美國夏威夷州懷尼哈 (Wainiha) 海灘的各式警告標語 (Photo credit: John M@Flickr, CC BY-SA 2.0) |
編輯 | 黃群皓（SHS跨科際計畫辦公室）
臺灣是個四面環海的島嶼，但島嶼周遭這片「藍色國土」卻常常令人感到陌生，甚至望而生畏。每年暑假，教育部都會發函給各級學校，提醒同學注意水域活動安全，制定游泳與自救課程也是行之有年，但溺水事故仍舊頻傳。
根據衛生福利部的死因統計資料，溺水死亡人數(1)有逐年下降的趨勢（圖一），從內政部消防署水域安全資訊網提供的資料來看，104年截至六月止，共有154人死亡，76人獲救(2)，溺水獲救的機率大概只有三成；而在2008年至2010年的歷史資料中，初夏與夏末的獲救比例最低，並集中在1~4歲學前兒童以及15~19歲男性(3,4,5)。
這些數據說明了什麼？水域安全真的已經獲得很大改善了嗎？還是其中有什麼尚未釐清的事實呢？
本文將焦點放在開放海域的部份，試圖從臺灣的現況出發，借鏡國外的案例，從水域活動安全的各個面向，討論其中不同關係者所扮演的角色，希望能從中獲得足以改善現況的切入點。
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| 圖一、94-100年溺水死亡統計（圖：杜貞儀。資料來源：教育部、衛生福利部） |
臺灣現況分析
水域安全可以分為管理、教育以及救援三大部分。
一、管理
在水域安全管理上，必須建立妥善的預警與監控系統。但受限於臺灣未有完整的海洋治理政策與法律，目前有關水域活動的相關法規，無論是活動的場域還是對活動本身的規範，主管機關便有多個不同的單位（圖二），在水域遊憩活動管理辦法中，明訂位於風景特定區、國家公園所轄範圍者，由該主管機關負責，而範圍以外則是由各縣市政府管理。在風景特定區與國家公園範圍內，又另外訂有國家風景區管理辦法與國家公園法。
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| 圖二、現行水域管理個相關組織之架構（圖：杜貞儀） |
既然主管機關有權責管理水域活動，做出必要的限制或禁止，那是否有限制或禁止活動的標準呢？從教育部及內政部消防署整理之危險海灘列表中（表一），可發現其中不乏熱門的活動場所–如基隆外木山、福隆、安平港、墾丁，而從公開文件中，也發現除了對水域環境的定性描述外，一般都是以該地點溺水人數作為危險程度的指標，可能忽略了其他因素，例如：參與人數、活動型態、年齡……等。臺灣目前並無針對溺水做個別、詳細的統計資料報告，僅衛生福利部在每年死因報告中將其列入「事故身亡」的項目，不易得知其他因素對於溺水事件的關聯，尤其在溺水與自殺的事後判定上，容易造成誤差。在消防署的勤務資料中，僅有近兩年有較仔細的分類(2)。而溺水主要族群–在學學生，教育部校安中心的通報，規定將溺水列為一般通報事項，因此有人質疑衛生福利部、消防署、教育部三者的資料無法統整對應，難以從中了解溺水的真正成因(4)。
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| 資料來源：海巡署十大危險海域 |
如果從溺水統計中無法了解成因，那我們是否能藉由了解水域環境特性，來訂定管理規範、設立告示，作為預警呢？可惜的是，目前臺灣在沿岸水域管理上，特別是在常有遊憩活動的沙岸，缺乏公告限制與禁止活動水域的一致標準(6,7)。在沙灘上常見的裂流（離岸流），也就是俗稱的暗流，是海浪在擊岸後破碎，當海水後退時，一部分海水反流回海中所形成的海流。此海流表面流速極快，任何一個沙灘都有可能會產生裂流，但出現時間、地點均不容易預測，有些地方的裂流會出現在固定位置，有些則會改變，對不諳該地水性的遊客會帶來極大危險，而波浪所形成的衝力，也會帶走沿岸的沙，形成漂沙，在海流流速較緩處堆積，進一步改變沙岸水域地形，影響沿岸流場。在無法確實掌握危險水域範圍、各地方政府多半未定期進行水域環境調查的情況下，很難依照水域特性公告限制與禁止活動水域，並且以告示牌預警。
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| 紅色箭頭間即是裂流，有時用肉眼並不容易觀察到（Photo credit: NOAA and USLA@NOAA, public domain） |
此外，目前臺灣水域環境即時訊息及預報，有交通部氣象局的漁業氣象（包括潮汐、海面風浪等）以及即時海況浮標（包括海溫、浪高、流速等），但氣象局提供的資訊對於從事水域活動來說並不適用，以最關鍵的流速為例，現有的浮標中僅有澎湖與鵝鑾鼻有流速數據以及流向。而財團法人國家實驗研究院底下的臺灣海洋科技研究中心，今年甫建置完成環台岸基海洋雷達測流系統，雖然藉由環境資料庫可以取得即時環台表面海流圖，但若想提供給民眾做為水域遊憩資訊，仍在嘗試中，且依照氣象法的規定，除非經氣象局許可，否則該單位無權提供預報。至於海域污染以及水質，依海洋污染法，定期負責進行監控並公布資料的是行政院環保署，但僅針對海水浴場(8)，不包括目前所有已知的遊憩水域。因此，以水域環境訊息而言，公告為地方政府，而實際提供即時訊息以及定期監測的則是中央政府的不同單位，訊息也就這樣散落在各單位的管轄中，缺乏單一窗口。
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| 墨西哥 Punta Conejo 海灘上的烈流將黃色泥沙帶入水中，在空照圖上清晰可見（Charles Chandler@Flickr, CC BY-NC-ND 2.0） |
在教育方面，應當教育國人擁有基本的游泳能力、認識水域環境，以及在緊急狀況時的自救方法。以臺灣來說，教育部於民國90年至93年曾訂定「提升學生游泳能力中程計劃」，標準則為國小畢業時必須能游15公尺，而國中畢業需能換氣游25公尺，並且學會水母漂、仰漂等自救方式，但經調查實際落實狀況，在體育課程中安排游泳教學的學校僅佔65％，仍有許多學校因城鄉差異或種種原因無法參與游泳教學(9)。在教育部現行計畫中，缺乏認識水域環境（如沙岸裂流）的教學內容，游泳時，變動的開放水域有著波浪和潮流，其中產生的阻力，會比游泳池這樣的平靜水域更費力才能前進，需具備游更遠距離的能力，才足以在開放水域活動。此外，水母漂、仰漂等自救方式，也有專家指出並非所有環境均適用(4)，對於真實溺水狀況（即無聲溺水silent drowning，根據研究，溺水時的本能反應無法大聲呼救，因此除非受過專業訓練，一般人很難分辨出溺水者，而錯過救援的黃金時間(10)）的說明更是付之闕如。
三、救難
在開放水域的救生中，目前臺灣有數個民間團體進行相關訓練工作，經教育部體育署核可，發予救生員認證，並提供志工服務。包括中華民國紅十字會水上安全工作大隊、中華民國水上救生協會、以及中華民國海浪救生總會。然而，各個民間團體對開放水域的救生訓練內容有很大差異，造成臺灣救生員素質不齊(11)。此外，救生員志工的定點服務，以紅十字會為例，目前僅有暑期的假日，到下午五點撤站，然而許多民眾前往海邊時並不知道這項訊息(12)。一旦發生意外，又無救生員駐點時，救援工作便落在海巡署及消防署身上，但兩個單位本身業務就十分龐雜，除了水域救援外，海巡署主要任務是查緝走私、偷渡與港口安檢，而消防署主要任務則是消防和救護，因此人力十分吃緊，以消防為例，截至103年6月底，各消防機關總編制員額17,992人，但實際員額僅13,313人(13)。究竟海巡和消防哪一個才是真正的水域救援主管機關，也常是意外發生後責任歸屬的爭議點(14)。無論是救生員、海巡還是消防，對於在危險水域活動的民眾也僅能進行道德勸說，一旦發生意外，最後還是需要由各單位設法進行救援工作(15)。
總結以上的分析，可以發現臺灣目前在水域安全有四大問題：
1. 主管機關橫跨中央與地方，權責劃分不清。
2. 對近岸水域環境變化了解不足，資料分散。
3. 缺乏水域安全及親水教育。
4.現有官方救援單位缺乏執行能量。
以上四項問題，是否可以借鏡國外案例呢？
國外案例分析—日本
日本水域安全管理的主管機關是隸屬國土交通部的海上保安廳（簡稱海保），在維護治安、領海警備、確保海上交通安全等相關事務外，並負責維護海洋台帳及沿岸域情報提供系統（沿岸域情報提供システム、MICS），不僅在單一入口提供海域環境相關訊息，也製作方便手機瀏覽的行動網站。特別的是，地方的海保單位也會負責海洋環境基本調查工作，以作為水域安全管理根據，如金澤海上保安部，在時常發生裂流的轄區內海水浴場，以求救用染料（Rescue dye marker，作用如信號彈，讓水面染色吸引經過船隻與飛機注意）與潛水士進行實地調查，並將調查結果公開給各界參考(16)。而在教育部分，文部科學省現行學習指導要領(17,18)，明定體育課需進行游泳教學，包含事故認知與預防，以及意外落海時，穿著衣服如何保持浮在水面上的自救方式（着衣泳）。
救援部分，日本有三個官方單位負責相關工作：
1. 海上保安廳的機動救難士與特殊救難隊：負責船隻翻覆、搭載危險物質船隻船難、船舶火災等特殊救難狀況，各管區海上保安本部巡視船艇與飛機，可執行海空聯合救援勤務。
2. 各都道府縣警視廳的水難救助隊：屬機動隊，除進行救難工作外，多半以事故調查為主。
3. 各都道府縣消防廳下，管轄區域涵蓋水域的消防署，所設立的水難救助隊(19)：成員皆為取得潛水士資格、並參與海保相關訓練的救難隊員，負責河川、海濱與海港內人員落水的救援工作。
民間組織部份，日本救生協會（日本ライフセービング協会），除了舉辦救生員認證、救生運動、於全國海水浴場進行志工服務外，也會收集全國救生員救生巡邏時發生的溺水事件資料，並每年公佈統計報告(20)。此外，也有類似英國皇家救生艇協會（Royal National Lifeboat Institution, RNLI）的日本水難救濟會（日本水難救済会）(21)，其下設有遍布全國各海岸的救難所，與當地海保單位協調，打至海保118報案專線的事故，若不屬於特殊救難，便會轉至救難所。除了近岸水域救難工作以外，水難救濟會也負責進行海上緊急醫療救助和水域安全推廣。
上述兩個民間組織，均具備相當程度的運作能量，以維持全日本海岸總數超過五萬名的救難志工/救生員志工工作。除自行募款，也長期由日本資產規模數一數二的非營利組織–日本財團（原日本船舶振興會）支持部分運作。
未來展望
今年六月，立法院通過了海洋委員會以及其下海巡署、海洋保育署、國家海洋研究院的組織法草案，自此臺灣的海洋事務將有專責機關，正式邁入海洋國家的正途。但本次通過的海巡署組織法草案，卻將原本海岸巡防法中的海上救難與護漁工作移除(22)(註)，正如先前提到消防單位並無執行能量，不禁讓人擔心，海上救難在行政院組織改造後是否就此成為孤兒(23)，連帶使國家搜救中心指揮作業面臨更多的挑戰。從日本案例可知，透過民間組織分擔救生及救難工作，不僅需要組織行政、人力與資金的支持，更需要與政府單位協調溝通的機制以進行分工，才能發揮最大效益。以臺灣情況而言，日本的完善志工模式是值得參考的方向，但更應早日確立全國水域安全管理的主管機關，並藉由海岸法的落實，釐清各主管機關管轄範圍，並公開水域環境資訊，提供民眾安全的親水環境。
註：原組織法中的「海上救難」改為「海事安全維護」，惟「海事安全」(marine security)一詞缺乏明確定義。
參考資料
(1)衛生福利部統計
(2)內政部各消防機關執行救溺勤務統計資料 (7/14)
http://www.nfa.gov.tw/main/Unit.aspx?ID=&MenuID=548&ListID=380
(3)數說臺灣，你最好要知道的四個有關溺水的事實 (7/14)
http://taiwancharts.pixnet.net/blog/post/37625046
(4)張培廉，2011年臺灣地區溺水死亡統計報告 (7/13)
http://www.surflifesaving.org.tw/event2011report.html
(5)臺灣1982-2007年溺水及梗塞窒息死亡趨勢分析，北市醫學雜誌 2010; 7(1): 41-52
(6)交通部觀光局，水域遊憩活動發展現況調查及管理辦法修正研究
(7)胡念祖、孫介珩，失落的親水權利—封鎖臺灣海岸線，是管理危險海域的唯一途徑嗎？管理 459:118-121
(8)全國環境水質監測資訊網
http://wq.epa.gov.tw/Code/Default.aspx?Water=Beach
(9)教育部，全國中、小學生游泳與自救能力基本指標
(10)Mario Vittone “Drowning doesn’t looks like drowning” （中譯：溺水和你想的不一樣http://blog.oceansays.info/2015/07/drowning.html）
(11)劉勝恩，臺灣水域救生組織之研究，國立臺灣體育學院休閒運動管理研究所碩士論文(12)2015-06-23╱聯合新聞網╱地方╱大臺北╱許端驛 白沙灣人潮不斷 救生員花志勇救3命
(13)各縣市消防人力概況 內政部消防署全球資訊網
http://www.nfa.gov.tw/main/Content.aspx?ID=&MenuID=234
(14)2013-09-05╱自由時報╱第AA1C版╱高雄都會新聞╱蘇福男 高雄危險海域救溺 主管單位踢皮球
(15)2015-07-09╱自由時報╱即時新聞╱綜合報導 風浪大硬要衝浪…被救起家屬竟怪沒拉封鎖線
(16)河口域と浜辺の海洋情報
https://www1.kaiho.mlit.go.jp/KAN9/marinleisure/kaihinryu/kaihinryu.html
(17)小学校学習指導要領
http://www.mext.go.jp/a_menu/shotou/new-cs/youryou/
(18)中学校学習指導要領
http://www.mext.go.jp/a_menu/shotou/new-cs/youryou/chu/hotai.htm
(19)東京消防廳水難救助隊
http://atlas-web.com/keisatu/suinan.htm
(20)日本ライフセービング協会：パトロール統計報告書
http://jla.gr.jp/accident_prevention/rescue_patrol/patrol_statistics.html
(21)日本水難救済会
https://www.mrj.or.jp/index.html
(22)總統府公報 第7200號
http://www.president.gov.tw/Portals/0/Bulletins/paper/pdf/7200.pdf
(23)胡念祖，海洋四法—保育破網待補
http://www.chinatimes.com/newspapers/20150623000476-260109
原載於 SHS跨閱誌
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